Die Rahmenbedingungen verbessern

Je nach Material variieren die Quoten erheblich. Laut Studie gebe es aber etwa bei Texti­lien, Kunststoffen oder Elektronik-Altgeräten große Potenziale für eine werkstoffliche Verwertung. Für die Transformation zu einer Kreislaufwirtschaft sei die Verbesserung des Rezyklateinsatzes ein wesentlicher Faktor. Dazu müssten aber entsprechende Rahmenbedingungen geschaffen­ werden. Welche das sind, will der Bericht „Strategien und Instrumente zur Verbesserung des Rezyklateinsatzes“ des Büros für Technikfolgenabschätzung beim Deutschen Bundestag aufzeigen.

Zwar sei die Steigerung des Rezyklat­einsatzes inzwischen nur noch ein Ansatzpunkt von mehreren, um effizienter mit Ressourcen umzugehen. Es sei aber dennoch ein zentraler Erfolgsmaßstab für die Kreislaufwirtschaft. Die Substitutionsquote soll daher als Indikator gesehen werden, wie weit die Umsetzung der Kreislaufwirtschaft vorangeschritten ist. Einen ähnlichen Schritt gehe auch die EU mit der zirkulären Nutzungsrate (CMU). Diese sei leichter zu berechnen, da sie auf den Recyclingquoten beruht und nicht den tatsächlichen Rezyklat­einsatz berücksichtigt. Daher werde bei der CMU der tatsächliche Rezyklateinsatz überschätzt. Die durchschnittliche CMU habe in Deutschland bei 12,9 Prozent gelegen, leicht über dem EU-Durchschnitt von 12 Prozent. Allerdings sei die Quote auch seit 2010 relativ konstant, es seien als keine größeren Fortschritte erzielt worden.

Der Produktgestaltung komme eine wesentliche Bedeutung zu. Allerdings würden üblicherweise weder die Wiederverwendbarkeit noch die Recyclingfähigkeit berücksichtigt. Dies sei unter anderem auch darauf zurückzuführen, da bestimmte Trends wie Miniaturisierung, der Einsatz von Verbundwerkstoffen und individuelle Designs dem zuwiderlaufen. Notwendig wäre eine verstärkte Kooperation aller Beteiligten, was sich jedoch unter anderem aufgrund der Länge und Komplexität der Wertschöpfungsketten als schwierig erweist. Auch ein Mangel an Informationen erschwere den Rezyklateinsatz.

Eine Rückgewinnung von Materialien in kleinen Mengen sei oft nicht wirtschaftlich. Daher würden sich die Recycler vor allem auf die Rückgewinnung von Stoffen konzentrieren, die sich entsprechend vermarkten lassen. Dies könne Innovationen hemmen, die zur Schließung von Stoffkreisläufen erforderlich wären.

Für den Einsatz von Rezyklaten in neuen Produkten seien vor allem Preis und Qualität entscheidend. Eine Steigerung der Qualität führe aber in der Regel auch zu höheren Preisen. Zudem würden Primärrohstoffe zumindest in Teilen von einer Externalisierung der Kosten profitieren. Dies führe zu einer Wettbewerbsverzerrung zugunsten der Primärrohstoffe.

Auch regulatorische Vorgaben könnten den Rezyklateinsatz behindern. Für den Einsatz von Primärmaterialien gebe es für viele Bereiche etablierte Regelwerke. Für Sekundärmaterialien sei dies nicht überall der Fall.

Der Bericht hat Kunststoffverpackungen, Elektro- und Elektronikabfälle sowie Bauabfälle im Hinblick auf einen verbesserten Rezyklateinsatz untersucht.

Kunststoffverpackungen

Kunststoffverpackungen, die beim privaten Endverbraucher anfallen, bestehen zu 39 Prozent aus LDPE-Folien. Sonstige Verpackungen machen 15 Prozent aus, PP 14 Prozent und PP-Folien 12 Prozent. Der PET-Anteil sei mit 8 Prozent relativ gering. Dies sei darauf zurückzuführen, dass die meisten PET-Verpackungen Flaschen sind, die über ein eigenes Rücknahmesystem erfasst werden und daher nicht in der Abfallstatistik zu Leichtverpackungen erfasst werden. 2020 habe die Verwertungsquote 59,6 Prozent betragen. Damit wurde das Ziel von 58,5 Prozent erreicht.

Die Substitutionsquote für Kunststoffe habe 2019 bei 13,7 Prozent gelegen. Dabei gebe es allerdings deutliche Unterschiede zwischen den Branchen. Während die Quote in der Landwirtschaft bei 36,5 Prozent und im Bausektor bei 23,3 Prozent lag, lag sie in der Verpackungsindustrie mit 10,9 Prozent unter dem Durchschnitt. Aufgrund der unterschiedlichen Verbrauchsmengen fallen die absoluten Rezyklatverbrauchsmengen noch einmal sehr unterschiedlich aus.

„In der Regel werden Kunststoffrezyklate für anspruchslosere Anwendungen eingesetzt als Primärkunststoffe und sind häufig nicht dazu geeignet, im originalen Einsatzbereich wiederverwendet zu werden“, heißt es im Bericht. Dies sei vor allem auf die Verwertung von nicht sortenrein gesammelten Kunststoffabfällen zurückzuführen. Dies sei vor allem dann problematisch, wenn für den vorgesehenen Einsatzzweck klar definierte Eigenschaften erforderlich sind, etwa an Geruchsneutralität oder Farbe.

Für das Recycling von Kunststoffabfällen erweist sich ein üblicherweise hoher Anteil an Fremd- und Begleitstoffen als problematisch. Auch der hohe Anteil an Verbundwerkstoffen stellt eine Herausforderung dar. Laut Bericht könnten perspektivisch lösemittelbasierte Verfahren zur Verbesserung der Qualität von Rezyklaten beitragen. Derzeit seien entsprechende Verfahren für PS, PE und PP schon machbar. Allerdings hätten sich entsprechende Verfahren aufgrund der Kosten bisher nicht in großtechnischem Maßstab durchgesetzt. Auch Verfahren des chemischen Recyclings würden sich überwiegend noch in der Entwicklungsphase befinden. Hier sei ebenfalls davon auszugehen, dass derzeit aufgrund der Kosten eine Umsetzung in industriellem Maßstab kaum möglich ist.

Das mechanische Recycling sei die um­­weltschonendste Variante. Daher sollte das chemische Recycling nur dort zum Einsatz kommen, wo ein werkstoffliches Recy­cling nicht möglich ist. So könne das chemische Recycling aber perspektivisch auch zur Er­­reichung der Verwertungsquote beitragen. Dazu müssten die Technologien identifiziert werden, die sowohl wirtschaftlich sind als auch einen geringen Energieverbrauch und geringe Umweltauswirkungen haben.

Für eine Verbesserung des Rezyklateinsatzes in Kunststoffverpackungen müsse zum einen das Angebot an qualitativ hochwertigen Rezyklaten verbessert werden. Gleichzeitig sei aber auch eine Erhöhung der Nachfrage nach Rezyklaten mittlerer Qualität notwendig. Es sei notwendig, die Recy­clingfähigkeit von Verpackungen zu verbessern, die getrennten Sammelsysteme auszubauen und die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für das werkstoffliche Recycling zu verbessern.

Elektro- und Elektronikabfälle

E-Schrott gehört zu den am schnellsten wachsenden Abfallströmen. 2019 fielen 53,6 Millionen Tonnen an, eine Steigerung von 21 Prozent gegenüber 2014. Bis 2030 wird mit einem Anstieg auf 75 Millionen Tonnen gerechnet. Deutschland gehört dabei zu den zehn Ländern mit dem höchsten Aufkommen. Als Gründe für das steigende Aufkommen nennt der Bericht unter anderem die steigende Nachfrage im Zuge der Digitalisierung sowie eine relativ kurze Nutzungsdauer und geringe Wiederverwendungsquote.

2020 habe die Sammelquote bei etwa 44 Prozent gelegen. Seitdem habe sich zwar die Sammelmenge kontinuierlich erhöht, allerdings auch die in Verkehr gebrachte Menge. Daher ist auch die Sammelquote nicht nennenswert gestiegen. Mehr als die Hälfte der Geräte gelangt also nicht in die vorgesehenen Verwertungs- und Entsorgungswege. Problematisch seien vor allem Elek­trokleingeräte, untypische Elektrogeräte und Möbel mit fest verbauten elektrischen Komponenten. Um das EU-Sammelziel von 65 Prozent zu erreichen, müsste die Sammelmenge um bis zu 800.000 Tonnen erhöht werden.

2021 wurden 86,7 Prozent der gesammelten Menge dem Recycling zugeführt. Allerdings weist der Bericht darauf hin, dass es sich dabei um eine reine Inputquote handelt, die nichts über die tatsächlich recycelte Menge aussagt.

Durch eine mechanische Vorbehandlung sollen trotz der Homogenität der Produkte mehr oder weniger saubere metallische Fraktionen erzeugt werden. Allerdings handelt es sich meistens um Gemische mit einer vor herrschenden Hauptkomponente. Diese wird anschließend metallurgisch aufbereitet, um Metalle in möglichst reiner Form zurückzugewinnen. Dafür seien aber technisches Know-how und Infrastrukturen in indus­triellem Maßstab erforderlich, über die nur wenige Unternehmen verfügen. Eine besondere Herausforderung sei zudem die Vielfalt der Legierungselemente. Mit den vorhandenen Verfahren sei noch keine legierungsspezifische Trennung möglich.

Um eine bessere Ausbeute an wertvollen Metallen zu erreichen, müsse bereits am Beginn des Recyclingprozesses angesetzt werden. Durch Innovationen bei Demontage und Sortierung müsse eine möglichst sortenreine Trennung der Metallfraktionen erreicht werden. Auch bei der Weiterverarbeitung gebe es noch viele Optimierungspotenziale, vor allem im Hinblick auf den hohen Energie- und Chemikalienbedarf.

Bisher beschränke sich das Recycling bei Elektroaltgeräten im Wesentlichen auf Eisen/Stahl, Kupfer und Aluminium sowie die Edelmetalle. Der abnehmende Anteil an Edelmetallen mache das Recycling und Investitionen in Recyclinganlagen aber ökonomisch zunehmend unattraktiver. Darüber hinaus stoße das Recycling mit den bestehenden Verfahren zunehmend an seine Grenzen.

Aber auch an anderen Stellen müsse angesetzt werden. So sei der zunehmend kleinteilige und komplexe Aufbau der Geräte eine Hürde für das Recycling. Vor allem die Verwendung von Verbundwerkstoffen und das Verkleben der Komponenten machten ein Recycling sehr schwer. Eine vollständige Demontage sei aus wirtschaftlichen Gründen derzeit nicht möglich. Daher sei ein Design für Recycling unerlässlich. Der Bericht nennt eine modulare Gerätebauweise, die Trennfähigkeit der Verbindungen sowie die Berücksichtigung recyclingfähiger Materialien als notwendige Maßnahmen. Allerdings gebe es für die Hersteller derzeit keinen Anreiz, diese Maßnahmen umzusetzen. Zwar seien durch die neue Ökodesign-Verordnung entsprechende Vorgaben zu erwarten, konkrete Anforderungen gebe es aber bisher nicht.

Ein wesentlicher Aspekt zur Verbesserung des Recyclings von E-Schrott ist die Sammlung. Mehr als die Hälfte der Geräte geht heute in Deutschland verloren. Der Bericht nennt Informationsdefizite bei den Verbraucher*innen und das umständliche Bringsystem als zwei Gründe. Ein möglicher Verbesserungsansatz wären Pfandsysteme.

Mineralische Bauabfälle

In Deutschland werden jedes Jahr etwa 500 Millionen Tonnen Rohstoffe für die Errichtung, den Erhalt und den Umbau von Gebäuden eingesetzt. Das entspricht 38 Prozent des gesamten Rohstoffkonsums. Gleichzeitig fallen etwa 200 Millionen Tonnen mineralische Bauabfälle an. Dies ist damit die mengenmäßig größte Abfallgruppe. Zwar würden 90 Prozent davon verwertet, meist aber in eher minderwertiger Form. Betrachtet man zusätzlich die Rohstoffmengen im anthropogenen Lager, sind die Potenziale enorm. Dabei sei die verstärkte Nutzung von Sekundärrohstoffen im Bausektor nicht nur aus Umweltgründen relevant, sondern auch aus wirtschaftlichen. Zwar sei der Exportanteil deutlich geringer als etwa bei Metallen. Aber die Vorkommen seien in Deutschland sehr unterschiedlich verteilt. Hinzu kommen steigende Entsorgungskosten für Bauabfälle.

Die Menge an Bodenaushub betrug 2019 120 Millionen Tonnen, was fast 60 Prozent aller erfassten Bauabfälle entsprach. 73 Prozent davon wurden als Verfüllmaterial in übertägigen Abbaustätten verwendet. 14 Prozent wurden auf Deponien entsorgt und 9 Prozent wurden Bauschuttrecyclinganlagen zugeführt. Die Zahlen­ machten deutlich, dass der Großteil des Bodenaushubs ohne nennenswerte Aufbereitung entsorgt wird. Dies liege nicht da­ran, dass das Material nicht geeignet ist, sondern dass es keine zielgerichteten Aufbereitungsstrategien für das Material gibt.

24,3 Millionen Tonnen Altbeton wurden Abfallbehandlungsanlagen zugeführt. 95 Prozent davon wurden recycelt, etwa 3 Prozent als Verfüllmaterial verwertet und weniger als 1 Prozent auf Deponien entsorgt. Beton werde zudem auch in relevanten Mengen über den gemischten Bauschutt erfasst. Eingesetzt werden kann die rezyklierte Gesteinskörnung für die Betonherstellung oder im Oberbau von Straßen. Vor allem Letzteres werde relativ ausgiebig genutzt.

Das Aufkommen an Ziegelabfällen habe etwa 5 Millionen Tonnen betragen. 84 Prozent davon wurden über Bauschuttrecy­clinganlagen entsorgt. 12 Prozent wurden als Verfüllmaterial verwertet und etwa 1 Prozent auf Deponien entsorgt. Zusätzlich würden jährlich etwa 6 bis 8 Millionen Tonnen Ziegelabfälle als Teil des gemischten Bauschutts entsorgt. Der Anteil von Ziegelabfällen in neuen Produkten ist aus technischen Gründen auf 30 Prozent begrenzt. Diese Menge werde von der Ziegelindus­trie bereits über den Produktionsausschuss abgedeckt. Daher müssten für die Ziegelabfälle andere Verwertungswege erschlossen werden.

Mit etwa 28,5 Millionen Tonnen hat gemischter Bauschutt einen erheblichen Anteil am Abfallaufkommen. Davon wurden 66 Prozent direkt einer Bauschuttrecyclinganlage zugeführt. 17 Prozent wurden verfüllt und 12 Prozent deponiert.

2020 wurden 76,9 Millionen Tonnen Gesteinskörnungen aus Bauschutt produziert. Damit können 13,2 Prozent des Gesamtbedarfs an Gesteinskörnungen abgedeckt werden.

Aus mineralischen Bauabfällen können nur hochwertige Recyclingbaustoffe gewonnen werden, wenn eine zielgerichtete Aufbereitung vorgeschaltet ist. Die Recyclingbaustoffe müssen so aufbereitet werden, dass sie den Anforderungen der technischen Regelwerke, nach denen sie eingesetzt werden sollen, entsprechen.

Zwar werde eine hohe Verwertungsquote von 90 Prozent erreicht. Dennoch lasse die Kreislaufführung von Bauabfällen noch deutlich zu wünschen übrig. Denn bisher würden Primärbaustoffe nur in geringem Maße substituiert. Als drei wesentliche Hindernisse sieht der Bericht alternative Entsorgungsoptionen, höhere Kosten und eine mangelnde Akzeptanz. Dies führe insgesamt dazu, dass sich Investitionen in innovative Aufbereitungstechniken für Bauschuttaufbereiter kaum lohnen.

Notwendig sei eine bessere getrennte und sortenreine Erfassung der Bauabfälle. Dies sei zwar durch die Gewerbeabfallverordnung bereits vorgeschrieben, wird aber in der Praxis kaum überwacht. „Diese Vollzugsdefizite zu beheben wäre ein wichtiger erster Schritt, um das hochwertige Recy­cling von Bauabfällen zu verbessern“, heißt es.

Recyclingbaustoffe hätten zudem einen Wettbewerbsnachteil, da Umweltkosten, die beim Abbau von Primärrohstoffen anfallen, in der Regel von der Gemeinschaft getragen werden. Dem könne entgegengewirkt werden, wenn die Gewinnung oder der Verbrauch von Primärrohstoffen besteuert würden. Ein weiterer Ansatz wäre die stärkere Berücksichtigung oder Bevorzugung von Recyclingbaustoffen in der öffentlichen Beschaffung. Mit einer Regelung des Endes der Abfalleigenschaften bei Recyclingbaustoffen könne zudem die Akzeptanz und Wettbewerbsfähigkeit weiter verbessert werden.

Politische Maßnahmen

Trotz aller Unterschiede zwischen den Stoffströmen gebe es auch deutliche Parallelen bei den Hindernissen. Dies betreffe vor allem das Produktdesign, eine unzureichende Sammlung sowie ungünstige wirtschaftliche und rechtliche Rahmenbedingungen für das Recycling. Daher seien neue Politik­instrumente erforderlich.

Verpflichtende Mindesteinsatzquoten für Rezyklate würden den Verwertern eine absehbare Mindestabsatzmenge garantieren. Auf dieser Basis könnten Investitionen in die Aufbereitungsinfrastruktur getätigt werden. Zudem würden so Anreize geschaffen, Abfälle stärker als bisher getrennt zu erfassen und dem Recycling zuzuführen. Allerdings weist der Bericht auch darauf hin, dass eine Mindesteinsatzquote einen hohen Vollzugsaufwand mit sich bringen kann. Zudem könne sie zu einem Downcycling führen, da es keine Vorgaben für die Qualität der einzusetzenden Rezyklate gibt. Daher sei die Voraussetzung für entsprechende Quoten europäische Normen, die die Qualität der Rezyklate für bestimmte Anwendungen festlegen. Es müsse auch sichergestellt werden, dass Rezyklate in ausreichender Menge und Qualität verfügbar sind.

Die Fallstudien hätten verdeutlicht, dass beim Produktdesign bisher kaum Rücksicht auf die Nutzung nach dem Le­­bensende genommen werde. Beispiele dafür seien die fehlenden Möglichkeiten, defekte Komponenten in Elektrogeräten austauschen zu können oder schwer trennbare Verbundverpackungen. So werde ein hochwertiges werkstoffliches Recycling behindert. Hier könnten gesetzliche Vorgaben zum Produktdesign entgegenwirken. Denkbar seien die Standardisierung von Produktkomponenten oder die Einschränkung von Verbundstoffen, Farbstoffen und Additiven.

Bei rechtlichen Vorgaben zum Ende der Abfalleigenschaft gehe es darum, dass bestimmte Abfälle nicht mehr als Abfälle gelten, wenn sie einer bestimmten Behandlung unterzogen wurden und gewisse Kriterien erfüllen. Damit entfallen vor allem der Geltungsbereich des Abfallrechts und der damit verbundene Verwaltungsaufwand. „Klare Regelungen machen das Recycling attraktiver, fördern die Gewährleistung von Qualität und Sicherheit und verbessern die Rechtssicherheit und Harmonisierung in den Sekundärrohstoffmärkten. Das Ende der Abfalleigenschaft ist damit die Voraussetzung dafür, dass Sekundärrohstoffe zur Herstellung von Produkten verwendet werden können“, heißt es im Bericht. Die bestehenden Regelungen im Kreislaufwirtschaftsgesetz hätten sich in der Praxis als schwer umsetzbar erwiesen.

Durch Steuern und Abgaben sollen vor allem externe Effekte bei der Ressourcengewinnung, -nutzung und Entsorgung eingepreist werden. So könnten auch Preisnachteile von Recyclingmaterial ausgeglichen werden. Die Wirkung produktionsseitiger ökonomischer Instrumente hänge im Wesentlichen von der Stärke des Preissignals ab. Verbrauchsseitige Steuern und Abgaben hätten das gleiche Ziel wie die produktionsseitigen ökonomischen Instrumente. Allerdings setzen sie am Ende des Lebenszy­klus an. Damit eine Lenkungswirkung entsteht, müsse es alternative Produkte für die Verbraucher*innen geben beziehungsweise müsste ein Verzicht möglich sein. Möglich seien dabei Preisänderungen bei der Nutzung oder bei der Entsorgung und Verwertung.

Die öffentliche Beschaffung kann gezielt Produkte und Dienstleistungen ausschreiben, die Sekundärrohstoffe verwenden. So könne der Rezyklateinsatz gefördert werden. Alleine in Deutschland wird das Beschaffungsvolumen auf etwa 500 Milliarden Euro geschätzt.

Bisher würden in Deutschland die zen­tralen Hemmnisse noch nicht adressiert. Vor allem würden negative Externalitäten bisher nicht eingepreist. Auch Preissignale seien kaum gesetzt worden – und wenn nur mit geringer Wirkung.